INTRODUCCIÓN
La identificación del beneficiario final en las sociedades y otras estructuras jurídicas es un aspecto clave en el combate al lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (LA/FT). Por este motivo, las Recomendaciones del GAFI establecen la necesidad de que los países obliguen a todas las entidades a identificar a sus beneficiarios finales y que, además, esta información debe ser precisa, estar permanentemente actualizada y mantenerse en el país para que las autoridades competentes puedan acceder en forma ágil a la información necesaria para investigar y condenar estos delitos, así como para cooperar con autoridades de otros estados cuando se lo solicite.
LA SITUACIÓN EN LOS PAÍSES DE LA REGIÓN
El cumplimiento de los estándares internacionales requiere, en primer término, la aprobación de normas legales y reglamentarias que establezcan las obligaciones que deben cumplir en esta materia las entidades nacionales (o extranjeras que operen en el país), lo que supone el cumplimiento técnico de lo establecido por las Recomendaciones 24 y 25 del GAFI.
Adicionalmente, los países deben adoptar las medidas necesarias para lograr el efectivo cumplimiento de estas obligaciones por parte de las entidades obligadas, lo que debería asegurar la disponibilidad de la información necesaria y el acceso en tiempo y forma de las autoridades a la misma.
Si consideramos los resultados de la 5a. Ronda de evaluaciones mutuas que está en curso, podemos concluir que lograr la efectividad en esta materia no ha resultado una tarea fácil, ya que, de 110 países evaluados hasta la fecha por todos los grupos regionales de GAFI, únicamente 13 han obtenido una calificación satisfactoria.
Analizando los resultados de los 14 países evaluados hasta la fecha por Gafilat la conclusión es similar, ya que únicamente uno ha obtenido una calificación satisfactoria en materia de efectividad (Cuba), mientras que 7 países han alcanzado una efectividad moderada (Uruguay entre ellos) y 6 tienen una efectividad baja.
EL REGISTRO DE BENEFICIARIO FINAL IMPLEMENTADO EN URUGUAY Y EL CUMPLIMIENTO DEL ESTÁNDAR INTERNACIONAL
A pesar de que Uruguay no obtuvo una calificación totalmente satisfactoria en la Evaluación Mutua de 2019 (aunque estuvo cerca de obtenerla en el Plenario de Representantes que discutió el Informe final en diciembre de 2019), el texto de los evaluadores reconoce las importantes medidas concretadas por el país en los últimos años, que modificaron significativamente la situación del país en materia societaria y permitieron la implementación de un Registro de beneficiarios finales, que lo acercan al cumplimiento efectivo del estándar internacional.
A continuación, se resumen las principales características del registro implementado.
La normativa aprobada
Desde el año 2012 en adelante, el país comenzó a adoptar diversas medidas tendientes inicialmente a identificar a los accionistas de las sociedades y estructuras jurídicas que emitían participaciones al portador y comunicar sus datos a un Registro administrado por el Banco Central del Uruguay.[1]
Este fue un primer paso importante hacia la transparencia, que provocó muchas discusiones y requirió de una fuerte voluntad política para su aprobación, pero, en realidad, la identificación de los accionistas no aseguraba el cumplimiento efectivo de las recomendaciones, ya que, por ejemplo, en muchos casos los accionistas eran sociedades del exterior radicadas en paraísos fiscales, que impedían el acceso a los datos de los beneficiarios finales de las sociedades.
Por este motivo, esta ley debió ser posteriormente complementada por la Ley nº 19.484 de 05 de enero de 2017 que obliga a identificar al beneficiario final de todas las sociedades y estructuras jurídicas uruguayas (y algunas no residentes en determinadas situaciones), extendiendo la obligación de informar al BCU los accionistas yel beneficiario final de las entidades que emitan participaciones patrimoniales nominativas, con lo que los tipos sociales de mayor riesgo LA/FT fueron incorporados al registro centralizado.
Las sociedades personales y cooperativas de personas físicas en general, salvo algunas excepciones, deben cumplir con la obligación de identificar al beneficiario final, debiendo conservar toda la documentación acreditante y tenerla a disposición de las autoridades, aunque están exceptuadas de informar al Registro del BCU.
En definitiva, la normativa prevé que toda la información sobre beneficiario final -tanto la enviada al Registro del BCU como la que debe quedar en las sociedades personales- debe ser actualizada en forma permanente y podrá ser solicitada en cualquier momento por los organismos autorizados legalmente (UIAF, Justicia, Senaclaft, Junta Anticorrupción, Dirección General Impositiva y Auditoría Interna de la Nación).
Los privados pueden acceder a la información del Registro, previa autorización de la entidad declarante, mediante un mecanismo de consulta digital.
La implementación efectiva del Registro de Beneficiario Final
Como ya se dijo, la normativa estableció que el Registro fuera administrado por el Banco Central del Uruguay (BCU), recayendo la responsabilidad concreta de su implementación en la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) que funciona en forma desconcentrada en dicha institución.
La principal característica del sistema diseñado es que toda la operativa se realiza en forma digital, por lo que se evita la recepción y procesamiento manual de grandes cantidades de información en papel, con lo que, además, el sistema gana en seguridad y agilidad, y puede ser administrado con menor cantidad de personal, ya que la recepción y los controles de consistencia se realizan en forma automatizada.
Por otra parte, también se facilita el rápido acceso a la información por parte de las autoridades competentes, tal como es requerido por los estándares en la materia.
La información de las entidades es presentada digitalmente a través de los escribanos públicos (notarios), quienes deben registrar previamente su firma en el BCU y son los encargados de certificar la identidad y representación de las personas que declaran los datos en nombre de las entidades obligadas a declarar. El respaldo en papel de los documentos enviados al BCU, debe conservarse obligatoriamente entre los libros sociales y estar disponible en caso que las autoridades competentes lo requieran.
No corresponde dar más detalles técnicos de la forma en que se implementó el registro porque se excederían los cometidos de este artículo, pero es claro que la opción digital elegida permitió una rápida puesta en marcha del sistema y una mayor eficiencia en su posterior administración.
Las sanciones aplicadas
Para asegurar el efectivo cumplimiento de las obligaciones de presentación de la información y su permanente actualización, la normativa designó un organismo de control (la Auditoría Interna de la Nación) y estableció una amplia escala de sanciones, que incluyen apercibimiento, observación, y multas de diverso monto.
Además, las entidades no pueden inscribir actos y negocios jurídicos en los Registros Públicos sin la acreditación de haber dado cumplimiento a estas obligaciones y tampoco pueden pagar utilidades ni dividendos a los titulares o BF respecto de los cuales no se haya cumplido con la obligación de informar
Adicionalmente, y con el fin de depurar radicalmente el sistema, se estableció que aquellas sociedades que no cumplieran con la obligación de informar se considerarían disueltas de pleno derecho y se dispondría la cancelación de la inscripción en el Registro Nacional de Comercio.[2]
A partir de la aplicación de esta disposición, se concretó una gran depuración de los registros societarios, procediendo a la disolución de 84.655 sociedades con acciones al portador incumplidoras, según datos proporcionados por la Dirección General de Registros a diciembre de 2015.
Para dimensionar la importancia de la medida adoptada, se debe tener en cuenta que, según la información de la UIAF, al 30 de abril de 2023 el registro cuenta con 70.813 sociedades en actividad, por lo que las disoluciones realizadas superan ampliamente esa cifra.
Los desafíos de Uruguay
Como hemos expuesto anteriormente, Uruguay ha dado pasos muy importantes para lograr la transparencia del sector societario y cumplir los estándares internacionales en la materia.
Estos avances fueron reconocidos en el Informe de Evaluación Mutua de Uruguay publicado por GAFI en enero de 2020, pero, con algunas observaciones. En concreto, el texto establece lo siguiente:
“El país ha implementado medidas para impedir el uso indebido de las personas y estructuras jurídicas para propósitos de LA/FT, y ha implementado importantes medidas en materia de identificación del BF. La mayoría de las personas y estructuras jurídicas han comunicado la información de BF al Registro del BCU.
Sin embargo, existen desafíos en cuanto a la precisión y actualización de esta información. La estructura y recursos de la Auditoría Interna de la Nación, que es el principal ente de contralor en esta materia, es limitada con respecto a los desafíos que enfrenta.”
Entonces, el principal desafío de Uruguay, además de mantener el funcionamiento adecuado del Registro implementado por el BCU, es fortalecer los recursos y la actividad de control que realiza la Auditoría Interna de la Nación, con el cometido de asegurar la precisión y actualización de los datos informados por las entidades.
Adicionalmente, y debido a las modificaciones recientes en las Recomendación 24, se deberán encarar modificaciones legales de importancia, que afectarán el funcionamiento futuro de las sociedades anónimas con acciones al portador que todavía operan en el país.
LA REGIÓN Y LOS DESAFÍOS FUTUROS
El cumplimiento del estándar para identificar el BF ha resultado dificultoso para todos los países de la Red GAFI, situación que se repite a nivel de la región y plantea diversos desafíos de cara al futuro, especialmente en aquellas áreas en las que los países de Gafilat presentan un cumplimiento técnico insatisfactorio y un nivel de efectividad bajo.
En primer lugar, se debe asegurar la disponibilidad de la información sobre BF en el país, en los términos previstos por las recomendaciones de GAFI, lo que requiere voluntad política para aprobar las leyes y reglamentaciones necesarias para obligar a las entidades a identificar a sus BF, conservar la información respaldante e informar a un Registro cuando la normativa lo establezca.
No obstante, aunque el sistema elegido por el país no prevea un registro centralizado, se debe asegurar el rápido acceso de las autoridades a la información necesaria para investigar y para colaborar con autoridades de otros estados, lo que requiere normativa específica pero también que en la práctica se logre efectivamente implementar mecanismos y procedimientos que faciliten el acceso ágil a los datos.
Por otra parte, la normativa debe prever la actualización permanente de los datos por parte de las entidades, lo que debe ser verificado periódicamente por el organismo de control designado a esos efectos, que deberá contar con las facultades para inspeccionar y sancionar los incumplimientos detectados, así como con los recursos materiales y humanos necesarios para desempeñar su labor, que le permitan enfrentar adecuadamente los riesgos de abuso de los tipos societarios existentes.
Finalmente, el organismo de control deberá adoptar medidas de supervisión adecuadas, aplicadas con un enfoque de riesgos, para verificar la precisión y calidad de la información sobre BF que presentan las entidades.
Este es sin dudas el aspecto más difícil de la tarea de control, pero esfundamental paraasegurar la calidad de la información y detectar posibles casos inusuales, en los que, por ejemplo, seutilicen testaferros para ocultar los verdaderos BF u otros mecanismos para utilizar las entidades con fines ilícitos.
En esta tarea, es muy importante incrementar la cooperación y el intercambio de información con los sujetos obligados del sector privado, quienes pueden contribuir decisivamente en la calidad de los datos a través del conocimiento obtenido durante el desarrollo de la debida diligencia continua de sus clientes.
En definitiva, los países de la región tienen mucho trabajo por delante para lograr la efectividad, un arduo camino que requiere voluntad política, recursos humanos y materiales, y mucha cooperación con el sector privado.
Esperemos que estos esfuerzos se concreten en el más corto plazo posible y que la región fortalezca significativamente las medidas de control societario, para enfrentar con éxito los importantes riesgos de LA/FT provenientes de ese sector.
[1] Ley n° 18.930 de 17 de julio de 2012 y su reglamentación
[2] Ley 19.288 de 28 de octubre de 2013